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Ensayo / Políticas públicas

Políticas públicas, ¿para qué?

Publicado el 19 de Diciembre de 2011 | Comentarios (0)
Con esta entrega, Sala Negra de El Faro inicia su proyecto de Políticas Públicas, que dará voz a académicos, políticos, expertos en temas de violencia que proponen caminos de solución. En esta primera entrega, un ensayo que nos acerca a la producción de políticas públicas en la región y una entrevista con Edgardo Buscaglia, uno de los más reconocidos expertos en la lucha contra el crimen organizado en el mundo. *

Brian Velasco. Comunicador social.
Amparo Marroquín Parducci. Departamento de Comunicaciones y Cultura. Universidad Centroamericana. UCA.

 

En Centroamérica se habla y se escribe mucho sobre políticas públicas, aunque esto no quiere decir que se tenga claro qué significan. En un plano profesional, las políticas públicas son una de las disciplinas más novedosas. En México existen programas tanto de pregrado como de postgrado. En Argentina, en 2002 inició la primera licenciatura y tecnicatura universitaria en gestión de políticas públicas, totalmente a distancia, con todas las clases en internet. En la región centroamericana, la Universidad de Costa Rica consiguió en 2006 la acreditación regional para su programa de doctorado en gobierno y políticas públicas.

Más allá de una reciente oferta de carreras, las políticas públicas se convirtieron en la década de los setenta en un producto explícito de los gobiernos. El Diccionario crítico de ciencias sociales considera las políticas públicas como aquellas que ponen el énfasis en dar respuesta a las demandas sociales, en revisar las acciones de burócratas y expertos, o en encontrar espacios de negociación entre grupos que han entrado en conflicto pero que necesitan alcanzar compromisos.

Si se trata de simplificar al máximo, los expertos señalan que una política pública puede ser entendida como un plan de acción gubernamental.

La historia de El Salvador, y de Centroamérica en general, no se ha caracterizado por sus consensos. Sin embargo, cuando de políticas públicas se trata, todo mundo parece estar de acuerdo con que son importantes. Más aun cuando se piensa en uno de los temas que más preocupa en la región: la seguridad pública.

Si se afina el análisis se puede decir algo más: las definiciones que andan por ahí son tantas que casi cualquier gesto de los gobiernos puede ser interpretado como una política pública explícita o aun no enunciada. Y una última cosa: es difícil señalar cuáles políticas públicas llegarán a tener éxito, pues dependen del anclaje social, la realidad territorial, las posibilidades de gestión. Una política pública tiene siempre un rasgo fundamental: la intencionalidad.

La política pública es un plan de acción, un mapa, una hoja de ruta, una guía, una manera intencionada de caminar. La política pública es una brújula. ¿Qué sucede con estas rutas en un tema como la seguridad?

En El Salvador, la Asamblea Legislativa creó una comisión permanente dedicada a la Seguridad pública y combate a la narcoactividad . Está conformada por 12 diputados y su objetivo es “estudiar la legislación relacionada con la seguridad ciudadana, incluidas las actividades de organización y administración de la Policía Nacional Civil y la Academia Nacional de Seguridad Pública, así como los servicios de seguridad privada y la legislación encaminada a contrarrestar el narcotráfico”. Pero, ¿tienen claro los diputados que la integran a qué se le llama políticas públicas? Al menos en teoría, parece que sí. Al hacer un sondeo entre los diputados de la comisión, las respuestas son coincidentes.

Según el diputado Ernesto Angulo, de Alianza Republicana Nacionalista (Arena), una política pública "es un conjunto de acciones y actividades que van encaminadas a solventar o generar soluciones a problemas específicos en la población". Para Angulo, las políticas públicas pueden cambiar actitudes o generar respuestas ante un problema. Antonio Almendáriz, diputado por el partido Concertación Nacional (CN) y presidente de la comisión, opina que las políticas públicas "son programas, acciones y decisiones que son tomadas y programadas por las instituciones competentes con el fin de lograr un objetivo determinado". Y el diputado Benito Lara, del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), define políticas públicas como "una serie de lineamientos que buscan abordar una problemática determinada y buscan cómo solucionar la misma". Además, sostiene que estas políticas se convierten en el accionar de las diferentes instituciones encargadas de su ejecución. 

Verdades relativas: los diagnósticos y la (des)información que arrojan

El mundo de las políticas públicas no es absoluto. Para que una política funcione, requiere de la participación de todos los sectores de la sociedad. Sin importar cuál sea el terreno sobre el que se siembren, necesitan un diagnóstico previo que visibilice las necesidades específicas de la población en cada tema. Ese diagnóstico es el punto de partida. Solo si se sabe con exactitud qué sucede, será posible elaborar un plan de acción efectivo.

Para el diputado Benito Lara, en El Salvador ya hay suficientes diagnósticos disponibles en el tema de la seguridad pública: "Información de diagnósticos creo que tenemos un montón. Conciencia de que hay un problema complejo, creo que también hay. Lo que creo que no tenemos todos es unificación en las estrategias de solución y en las políticas mismas". Pero el diputado Angulo no lo ve tan claro: "No existe un buen diagnóstico en el país. Yo estoy seguro de eso, sencillamente porque no hay ni siquiera un acuerdo entre las instituciones en el número de homicidios, que es el delito que casi todo el mundo denuncia". En el caso de El Salvador, las cifras oficiales de homicidios son las que surgen producto de una discusión y un acuerdo entre tres instituciones: Policía Nacional Civil (PNC), Fiscalía General de la República (FGR) e Instituto de Medicina Legal (IML). Esto se hace desde 2005. ¿Pero qué sucede cuando un país no puede llevar un registro claro de cuántas personas mueren? ¿Qué capacidad tendrán sus instituciones de procesar otro tipo de información que no tiene evidencias tan contundentes como las que se presentan al contar quién era y ya no es más?

Sobre la violencia y sobre las estrategias para abordarla se habla y se escribe mucho, pero, ¿hay claridad del problema? ¿Existen los elementos necesarios para tomar decisiones informadas? ¿Se han tomado ya algunas decisiones? ¿Servirán para algo?

Cuando se habla de resultados en políticas públicas vinculadas al tema de seguridad, la ciudad de Bogotá es siempre un buen ejemplo. Los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Peñalosa disminuyeron los índices de violencia entre 1994 y 2003. A lo largo de casi 10 años, estos alcaldes consiguieron reducir las tasas de homicidio común en más de un 70%, las de muertes en accidentes de tránsito en un 65% y los demás delitos en más de un 35%. Los expertos señalan que seis acciones concretas fueron la clave: un liderazgo asumido desde la alcaldía como institución central; el diseño del Sistema Unificado de Información de Violencia y Delincuencia (SUIVD); un plan de convivencia que, sin descuidar las acciones coercitivas y de acción de la justicia, se orientó a fortalecer la cultura ciudadana y a resolver, de manera pacífica y concertada, los conflictos al interior de los hogares, entre particulares y entre las comunidades; la cultura de rendición de cuentas, evaluación y seguimiento, con un programa para evaluación externa que involucró al sector privado; la apuesta por construir infraestructura necesaria, y la constitución de espacios para la participación y capacitación ciudadana en temas de seguridad y convivencia.

Las decisiones y acciones de políticas públicas pueden ser polémicas y llevar a resultados contradictorios. En agosto de 2007, el presidente de Ecuador, Rafael Correa, firmó un acuerdo para la legalización de la agrupación juvenil Latin King. El grupo de jóvenes consiguió financiamiento para capacitarse en diseño gráfico, radio, baile, vídeo, artes escénicas y, posteriormente, la creación de microempresas. Con el apoyo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso, Quito), han creado el primer festival de reguetón de Quito y una discográfica. Los jóvenes se transformaron en la Corporación legal Reyes y Reinas Latinos. Esta iniciativa, sin embargo, ha sufrido constantes asedios de las facciones más violentas de jóvenes que fueron expulsadas de los Latin King, y mientras algunos analistas la consideran un éxito, otros son más reservados.

Santa Tecla, municipio para el debate

Un municipio que parece entender la importancia de acciones intencionadas es el de Santa Tecla. Este municipio ha apostado a la elaboración de un buen diagnóstico como clave para el éxito o el fracaso de una política pública. Sus funcionarios creen que es necesario incluir la opinión de la población que será beneficiada o afectada al elaborarlo, por medio de mecanismos que permitan una aproximación a su realidad. También es importante conocer la complejidad de esta realidad, los datos de lo que sucede y, en la medida de lo posible, por qué sucede. ¿La inseguridad se debe a robos, a extorsiones, a la situación de pandillas o es el crimen organizado el que la genera? En la medida en que el diagnóstico sea más preciso, mejores resultados se obtendrán al ejecutar la política pública.

Para el diagnóstico, la alcaldía realizó una serie de talleres con el apoyo de organizaciones no gubernamentales, como la Fundación Friedrich Ebert (FES). Los documentos de la FES detallan que en los talleres participaron 127 personas, y que buscaron estudiar la percepción de los asistentes en torno a la inseguridad a nivel nacional y local. Poco a poco, distintas estrategias de participación ciudadana se implementaron. En el municipio se desarrollaron asambleas ciudadanas, consejos ciudadanos de desarrollo local, 12 mesas de participación ciudadana, comités zonales y espacios de organización de vecinos.

En la fase de investigación se trabajó con datos que señalaban, en 2004, que los principales problemas para los salvadoreños eran el desempleo y la delincuencia. A nivel local, la principal preocupación en términos de inseguridad resultó ser la falta de iluminación, las zonas verdes abandonadas y los desórdenes públicos. Este análisis se tradujo en una política de seguridad que aprobó la veda de armas en espacios públicos y una Política Municipal de Convivencia y Seguridad Ciudadana, aprobada por el concejo municipal y con alianzas con la PNC. Esas legislaciones llevaron a acciones concretas: la creación de un Observatorio Municipal de la Violencia, nuevos espacios públicos, la búsqueda de la prevención, es decir, un énfasis mayor en adelantarse al momento en el que las autoridades van a castigar un delito que ya se ha cometido.

Pero el diagnóstico no es únicamente lo que se trabajó. Una serie de programas se han puesto en práctica: becas escolares y espacios deportivos, brigadas ambientales y recuperación del espacio público, iluminación de la ciudad, políticas de atención a la mujer, planes de vigilancia, sistemas de videovigilancia.

Durante siete años consecutivos, la cifra de homicidios en Santa Tecla fue disminuyendo desde los 92 asesinatos registrados por el Instituto de Medicina Legal en 2005, hasta llegar a 29 asesinatos en 2010, que es la cifra oficial acordada por PNC, Fiscalía y Medicina Legal. Este año, las cifras han aumentado tanto en homicidios como en robos de vehículos; sin embargo, las cifras de hurtos, robos, extorsión y violencia intrafamiliar continúan a la baja, según los datos del Observatorio de Santa Tecla. ¿Son las políticas públicas las que han conseguido estas disminuciones?

Aunque no resulta tan sencillo determinar si las políticas públicas cambian una situación de violencia, en algunos países se sostiene que lo han logrado. Chile, por ejemplo, da cuenta de ello por medio de una serie de indicadores arrojados en los estudios del Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Algunas de sus encuestas plantean que del año 2005 a 2010 el porcentaje de personas que fueron víctimas de algún delito disminuyó en 10 puntos. Además, de 2009 a 2010 hubo una reducción de un 16% en el número de hogares que tuvieron algún familiar víctima de cualquier delito.

Algunos datos parecen claros: Santa Tecla es la séptima ciudad más poblada de El Salvador y forma parte del Área Metropolitana de San Salvador. Sin embargo, desde 2006 no aparece en la simbólica lista de los 15 municipios salvadoreños que presentan el número más elevado de homicidios.

Cifras o diagnósticos sin voluntad política no bastan

Hablar de políticas públicas es también hablar de decisiones y acciones que se concretan en planes y proyectos. Pero la ejecución de una política parte de una decisión del sistema político, que supone también una voluntad en el tema presupuestario. En ese contexto, Álvaro Artiga, director de la Maestría en Ciencias Políticas de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA), cree que en El Salvador no se puede hablar aún de la existencia de políticas de Estado, ya que el Estado va más allá del gobierno, local o central, e incluye a la oposición: “En este país el gobierno es el que va a llevar las políticas y la oposición va a buscar bloquearlo. No resulta lógico pensar que la oposición va a beneficiar al gobierno en turno porque lo ayuda a ganar las elecciones”.

Según Artiga, en cualquier país democrático se supone que los gobiernos hacen su trabajo tomando en cuenta los intereses de la sociedad que los ha elegido. Pero en la práctica, eso de elegir unos intereses sobre otros pasa por complacer a quienes tienen mayor voz para exigir. “Hay sectores poblacionales que no están organizados y es bien difícil que haya una acción a favor de ellos. Pero los empresarios, por ejemplo, están organizados y tienen más recursos, así que tienen mayor incidencia en la toma de decisiones”, explica.

Lo importante de las políticas es conseguir una continuidad en el trabajo de intervención. Artiga opina que, en ese tema, los países con mayor desarrollo en el mundo son aquellos que alcanzaron algún nivel de acuerdo intertemporal después de la II Guerra Mundial; es decir, aquellos que lograron materializar verdaderas políticas de Estado, consensuadas por las principales fuerzas políticas e inmunes a los cambios de gobierno inherentes a la democracia.

Además de los acuerdos entre fuerzas políticas, para que una política pública no fracase debe garantizarse una coordinación interinstitucional. La fluida relación entre instituciones involucradas permite alcanzar resultados más globales y evaluarlos a partir de las diferentes lentes que manejan. En la experiencia de Santa Tecla, por ejemplo, la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana dio vida a un Consejo Interinstitucional para la Prevención de la Violencia. Además de la alcaldía, en esa organización se cuenta con la participación de la FGR, la Procuraduría General de la República (PGR), la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), el IML, la PNC, la Corte Suprema de Justicia (CSJ), el Cuerpo de Agentes Municipales de Santa Tecla (CAM), el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Educación, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), el Viceministerio de Transporte, la Cruz Verde Salvadoreña y varias organizaciones cívicas.

La coordinación entre instituciones es solo uno de los requisitos para que toda política pública tenga éxito. También requieren de una voluntad política desinteresada que represente la base sobre la que se construye. De lo contrario, los procesos para impulsar esas políticas pueden volverse más lentos y llegar a una pérdida de tiempo y recursos. El hondureño Wilfredo Meléndez, director del Centro de Investigación y Promoción de Derechos Humanos (Ciprodeh), una organización no gubernamental que trabaja en temas como la investigación y la incidencia política para garantizar los derechos humanos, está convencido de ello. Desde el Ciprodeh, Meléndez ha tenido la oportunidad de conocer algunos esfuerzos locales por alcanzar políticas públicas. Asegura que muchos de los intentos no trascienden debido a la falta de apoyo o de interés de las alcaldías: “Nosotros impulsamos políticas públicas locales en Honduras, pero a veces el fortalecimiento de los líderes comunitarios se limita porque el alcalde o la corporación municipal no les permiten incidir por diversos motivos”.

Dentro de esos motivos, Meléndez incluye aspectos casi siempre políticos y económicos. Eso lo lleva a concluir que la falta de políticas públicas puede ser también una estrategia por parte de los grupos de poder, en la medida en que esa libertad les permite garantizar sus intereses sin controles o mediciones. “Si se quieren tener políticas que controlen las concesiones mineras, por ejemplo, y eso implica que va a haber auditorías sociales, observación nacional y extranjera, eso no es agradable para los grupos dominantes”, razona, sin embargo, experiencias como la de Bogotá parecen confirmar su importancia.

Y finalmente, la rendición de cuentas

Dentro de la evaluación de una política pública existe un concepto clave: el accountability. Este término está vinculado a una rendición de cuentas activa por parte de los gobiernos. Eso significa que, además de la evaluación interna por parte de los responsables de poner en práctica esa política, también debe garantizarse un proceso de evaluación por parte de la población que supuestamente se está beneficiando. Esa importancia de transparentar los logros y los fracasos, sin embargo, aún no parece tener mucha cabida en países como El Salvador.

Para el asesor en seguridad del FMLN en la Asamblea Legislativa, Óscar Fernández, el accountability es una técnica que permite a las sociedades participar activamente, al pedir cuentas a sus autoridades y hacer un juicio crítico de sus políticas públicas. Fernández también opina que ese estado no se ha alcanzado porque no hay un interés por educar a la población. “En un sistema como el salvadoreño, las decisiones se toman en las burocracias políticas y económicas. En ese ámbito, ¿para qué va a jugar un papel el pueblo? Si ellos (las burocracias) ya están claros con lo que quieren. Entonces les interesa que las grandes masas estén despolitizadas y no participen en la creación de políticas públicas”, explica.

Pero dejar fuera de las políticas públicas la opinión de la población parecería ser un mal que acecha por igual a todos los partidos políticos. El diputado por Arena César Reyes Dheming señala que el gobierno del presidente Mauricio Funes también ha cometido errores en ese tema. Reyes Dheming coloca en la mesa el ejemplo de la Ley de Proscripción de Pandillas, que fue aprobada con 78 votos en septiembre de 2010, pero que él considera no combatía la inseguridad desde la perspectiva de la población, sino desde la que el Ejecutivo consideraba oportuna. “Esa es una política pública mal pensada. Uno puede tener una visión de la creación de una política de seguridad, pero esa puede carecer de la necesidad prioritaria que tenga la población en ese momento”, dice el diputado.

Según el politólogo y sociólogo guatemalteco Héctor Rosado, el caso de El Salvador es muy similiar al de los demás países centroamericanos. La realidad de la región en el tema de políticas públicas referidas a la seguridad pública es que se han logrado muy pocos consensos en cada nación y menos entre los distintos países. Sin embargo, Rosado opina que se han alcanzado acuerdos en el sector empresarial. Eso, interpreta, se debe a que las corporaciones empresariales conocen su realidad y han generado una serie de decisiones que "les ha favorecido la maduración, el desarrollo y el mejoramiento del proceso de reproducción ampliada de sus capitales. Si algo ha funcionado, es la unión de las cámaras empresariales a nivel centroamericano".

Ese tipo de políticas privadas ha favorecido el desarrollo de los sectores empresariales, pero la realidad entre Estados es muy diferente. Rosado se lo atribuye a que no existe un proyecto de integración común. En otras palabras, cada país llegó a la integración como creyó que debía llegar, haciendo un alto ante aquellos temas que no les convenían. "Los países han tenido procesos desiguales pero combinados, o sea, vivimos en la misma casa ocupando cuartos diferentes, y no hay cómo cambiarnos de la casa. De alguna manera, Costa Rica ha tomado decisiones de políticas públicas que han privilegiado participación, democracia y calidad de vida desde un principio", opina.

Si las políticas públicas son esa brújula, ese mapa que guía el recorrido, también debe haber claridad en el punto de partida. ¿Hacia dónde se encamina Centroamérica? ¿Qué es lo que, como sociedades, se pretende conseguir? La respuesta más acertada parece ser aquella misma que el Gato de Cheshire lanza a Alicia ante su pregunta de cuál es el camino que debe tomar: "Eso depende mucho de a dónde quieres ir" y, al final, continúa el gato, "si no sabes a dónde quieres ir, entonces no importa cuál camino tomes".

¿Para dónde se encamina El Salvador? ¿Puede un Estado construir una política exitosa sin coordinar de manera regional con los otros países que viven situaciones similares? ¿Se pueden bajar los niveles de inseguridad trabajando exclusivamente desde este tema o deberán atenderse las (otras) políticas de salud, educación, vivienda, dignificación de la persona al final? Y la memoria de aquellas heridas viejas, de los otros rencores, ¿está cerrada o necesita que vuelva a ser atendida con acciones concretas? De eso depende apostar por lo local o lo nacional, la prevención o la punición, una visión de seguridad con énfasis en el análisis del delito o con una discusión más amplia que involucre diversos actores. O tal vez no es necesario escoger, sino imaginar, convocar a la creatividad y construir varios recorridos.


* Este especial se realizó con el apoyo de la Friedrich-Ebert-Stiftung, en San Salvador, El Salvador. El contenido es de exclusiva responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el pensamiento de la Friedrich Ebert Stiftung. Se permite, previa autorización, la reproducción del contenido, en partes o completo, a condición de que se mencione la fuente.
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